宋林霖等 | 可预期营商政策环境治理的可能性及其创新逻辑

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作者简介

宋林霖，天津师范大学国家治理研究院副院长、政治与行政学院教授，南开大学中国政府发展联合研究中心兼职研究员；

王鹏霖，天津师范大学国家治理研究院研究助理、政治与行政学院博士生。

内容提要

全球百年变局下，营商环境可预期性已演化为国家治理能力的战略性标尺。中国营商环境治理经过十年改革周期，阶段性目标也应从政府“提效”的流程再造转至克服市场经营焦虑的“可预期”制度体系建设。破解此治理难题，必须重构“营商环境即要素叠加”的认知范式，推动基于复杂系统理论的创新，将营商环境界定为规则连贯性、互动信任性和系统适应性交叠共生的韧性生态网络。立足中国政策驱动型经济治理的实践逻辑，将营商环境解构为“政策环境—法治环境”双轨协同系统，旨在解释发展中大国如何在法治框架下，通过政策系统的“价值—议程—工具—结构”的四维机制构建刚柔并济的治理生态——刚性制度锚定治理确定性底线，弹性要素供给动态调适空间，二者的互补共生最终实现治理确定性的可持续生成。



2025年国务院《政府工作报告》提出“稳定预期、激发活力”是我国经济社会发展总体要求和政策取向的重要内容。营商环境作为国家经济治理的核心议题，其可预期性直接影响经营主体信心与长期投资意愿。要达成“可预期”，实践界和理论界都倾向于“法制充分论”，即认为当法制在治理结构中占据基础性、全域性地位时，经营主体的行为预期将自动获得稳定性保障。如果简单接受该理论的预设，很难解释实践中尤其是法律与政策执行中的问题。因此，如何解释政策在中国营商环境治理中的独特作用，并在治理实践中把握政策与法律之间的关系；如何揭示部分法制成熟经济体呈现出典型的“高规制质量+低商业活力”情境，即高度依靠法制刚性治理而导致跨国投资者的经商复杂度攀升的现象，营商政策环境概念的提出与理论体系的构建意义重大。

一、

可预期营商政策环境的内涵

当前中国营商环境理论研究显著呈现阶段性失衡的特点：一是方法论繁荣与理论推进缓慢。尽管学术界以世界银行评估体系为蓝本，已构建从国家到园区的多级评价指标体系，但这类技术移植本质是评估工具的横向复制，未能催生解释中国改革动力的原创性理论范式。二是学科分散化与对话失焦。各学科止步于以营商环境为实践注脚：法学过度聚焦“法治化评估”的合规性审查；经济学相对集中于“制度性成本”的计量测算；公共管理学较多停留于“放管服”改革的现象描述，形成各自为战的知识孤岛，缺乏穿透学科壁垒的核心分析单元。因此，营商环境研究正处于从探索期向成熟期演进的关键阶段，“营商政策环境”等二级概念的精细建构，正是破局的关键支点。

（一）营商政策的内涵

现代国家经济政策体系包含市场规制政策、市场激励政策、产业发展政策、财政与货币政策、贸易与投资政策、社会分配政策以及可持续发展政策，营商政策属于经济政策中的市场规制类政策，它的内涵是指政府为促进经营主体发展而制定的一系列法规、措施和机制的总称，其内容涵盖企业从准入、准营、运营到退出的完整链条，营商政策的核心治理目标是利用政策工具促进营商环境中资源流、信息流、价值流的有机循环，推动经济可持续发展。根据政策目标、对象及工具的特征，营商政策可分成三种主流类型。一是依据目标实施方向的差异可以划分为：简化市场准入流程和破除隐性市场壁垒的准入便利型营商政策；减轻企业经营负担和提升市场竞争力的降本增效型营商政策；平衡监管力度与市场自由度的监管优化型营商政策；推动技术升级与业态革新的创新激励型营商政策。二是依据对象特征的差异可以划分为：涵盖企业初创生存、经营长大、潜力发展的全生命周期型营商政策；扶持知名品牌建设、扶持地方特色产业发展、保护优质传统文化发展以及鼓励新兴经济发展的“名特优新”型特色营商政策。三是依据工具属性的差异可以划分为：规制型政策工具、服务型政策工具、优惠补贴型政策工具、数字型政策工具等。上述不同类型的政策组合构成中国特色的营商政策环境，将政府对企业全生命周期的服务实现从“大水漫灌”向“精准滴灌”的治理蜕变。

（二）营商政策与传统经济政策的差异比较

营商政策虽属于政府经济政策范畴，但在治理目标、对象与范围、工具与实施机制、迭代周期与调整逻辑以及传导效果等方面与传统经济政策有明显区别，如表1所示。



在核心治理目标层面，营商政策以激发市场活力为价值取向，从优化环境、降低成本、提升竞争力等角度推进结构性调整目标；传统经济政策以保持宏观经济稳定为基本要求，采用宏观调控的策略以达到总量调节目标。在政策对象与范围层面，营商政策主要以企业、投资者和个体工商户为对象，常发端于自贸试验区等政策创新点位，强调对接国际高标准经贸规则；传统经济政策覆盖全行业、全经济部门，中央与地方之间保持相对统一的政策标准，强调通过国家顶层设计构建协同一致的政策框架。在政策工具与实施机制层面，营商政策主要使用资源供给类、需求整合类以及环境法制类政策工具，借助“放管服”机制保障目标落实；传统经济政策运用强市场、降错配、调投入、促转型等方式实现区域间发展平衡，提升政策供给的“优补效应”，实施机制包括以法律、行政命令为主导的刚性机制，利益牵引、信号传递为主导的柔性机制，以及刚柔并济的混合型机制。在政策迭代周期与调整逻辑层面，营商政策一般在较短周期内迭代升级，企业端、技术端和国际端的需求变化是影响其调整的核心因素；传统经济政策一般在中长周期内变化更新，经济指标升降、经济周期转折、财税结构转变等会影响它的调整轨迹。在传导效果层面，营商政策通常会遵循“直线式触达”路径即时生效，企业获得感是其效果评估的重要依据；传统经济政策一般选择“平滑式传导”路径产生周期性治理效果，政府主要借助宏观经济数据测算对经济政策框架作出调整。

（三）营商政策环境的内涵

在主流学术文献、权威报告和政策文件中，“营商政策环境”作为一个特定术语概念未见明确提出，常见表述除“营商环境”之外，亦将其拆解为政策环境、法律环境、监管环境、市场环境、基础设施环境等子环境。营商政策环境可解释为影响并调节一定区域内市场主体全生命周期的政策生态系统，其聚焦于政策制定、执行、评估的动态过程及其对经营主体预期的影响，而非传统“营商环境”研究中静态的规则条件。因此提出“营商政策环境”这一核心概念体系，超越了以往研究中将“政策”作为“营商环境”众多分散要素之一的做法，要素分类属于经验主义认识论，而营商政策环境概念转向过程建构主义，前者回答“有什么”，后者解决“如何生成”。营商政策环境治理的关键是让经营主体能够对未来的行为和决策产生稳定的预期，从而增强市场信心和促进经济发展。解构营商环境的“可预期性”本质上是对传统治理范式进行突破。该概念并非机械决定论视角下的确定性承诺，而是复杂系统动态均衡的表征指标，这一认知跃迁构成理论创新的逻辑基点。因此这种理论重构不仅回应了“可预期性伪命题”的学术争议，更为构建新发展格局下治理体系和治理能力现代化提供认知框架。

可预期的概念最早由经济学家提出，主要用来讨论不确定情形下企业的市场判断和决策问题。可预期是指基于获取的信息对市场供求关系及其发展趋势的科学分析和预判，从而形成的投资决策依据，可预期理论也可被称为“前景理论”（Prospect Theory）。营商环境治理层面的“可预期”是指在遵循市场经济规律的前提下，政府通过透明的规则框架、连续的政策体系以及公平的执行机制，为市场主体提供清晰明确的信号与行为边界，使其能够预判经营结果并作出长期决策的一种治理生态。在此治理生态基础上，可预期的营商政策环境进一步拓展了可预期的内涵，构建起立体政策生态系统的概念，可预期营商政策环境依托规则连贯性保障制度稳定性，通过互动信任性提升政策透明度，最终实现系统适应性维持环境灵活性。规则连贯性确保政策纵向延续，为市场主体铺设可预期的制度轨道；互动信任性强化政企横向协同，在信息对称中培育发展信心；系统适应性则构建动态平衡机制，使制度环境具备应对市场波动的自我调适能力，从而全方位激发市场活力。

二、

可预期营商政策环境治理的分析框架

营商政策环境是由营商政策组成的生态系统，能够揭示制度供给与市场主体行为间的动态适配关系。复杂系统理论学派认为政策环境是一个复杂适应性系统（Complexity Adaptive System），传统的线性理解方式通过建立逻辑模型而得出相关分析结果，有一定局限性。政策环境分析既要关注基线标准之上政策行动之间的因果关系，也要关注微观层面价值、议程、工具、结构等因素的非线性变化。在动态调适的政策系统中，政策价值承载政策环境的目标与愿景，政策议程牵引政策环境的内外部演化，政策工具为政策环境提供机制与手段，政策结构维系政策环境的发展模式，四者构成“定位—引导—赋能—支撑”的复杂适应性治理框架，完整呈现政策环境从价值内核到结构外延的演化过程。以既有理论为观照，可预期营商政策环境治理的分析框架吸收了公共政策学派的基本观点，将传统政策过程理论对线性因果的静态分析，升级为对制度环境自适应能力的动态研究，并基于复杂政策系统生态论角度解释制度韧性的生成逻辑。

在可预期营商政策环境治理的分析框架中，营商政策价值引领营商政策议程，复合价值体系决定了哪些问题优先进入议程；营商政策工具支撑营商政策结构，工具保证了结构的高效运行；营商政策结构稳定营商政策价值，元政策层的韧性设计确保核心价值不被短期议程偏移；营商政策议程验证营商政策工具，议程的实施结果可以反向优化工具组合。在可预期营商政策环境治理内循环层面，法治框架奠定营商政策环境的稳定性根基，市场竞争提供营商政策环境的动态适应能力，国际合作保证营商政策环境的抗干扰能力，数字赋能扩大营商政策环境的效能边界，上述四重逻辑通过多元权变的政策机制转化为可预期营商政策环境治理的基本条件，解释了营商政策价值、营商政策议程、营商政策工具和营商政策结构如何通过“点—轴—面”衔接组成营商政策环境的韧性治理界面，具体互动关系如图1所示。



（一）营商政策价值维度：治理目标的伦理重构

确立营商政策价值是市场利益关系、政策资源进行合理配置的前提。我国的经济政策价值强调统筹兼顾“效率”与“公平”，“效率”关注如何通过提升资源配置来“做大蛋糕”，是实现公平的重要基础，“公平”关注如何从规则公平、机会公平、结果公平等维度来“分好蛋糕”，是提升效率的有力支撑。可预期营商政策环境的价值内核在于突破传统“效率优先”的单维取向，建构效率、公平、韧性、可持续等多元取向的复合价值体系。相较于传统经济政策价值，营商政策的核心价值包括法治化、公平透明、可预期、高效便利、包容审慎、国际化等取向，法治化是稳定市场主体发展方向的根本保障，公平透明的价值取向是市场秩序运行的基石，可预期是激发长期投资的关键，高效便利是降低交易成本的内生动力，包容审慎是支持创新与试错的基本要求，国际化是实现规则适应性融合的价值选择。营商政策延伸的价值要求包含韧性治理、社会协同、信用建设以及可持续生态塑造这四个面向，韧性治理价值要求营商政策环境提升应对不确定性风险的适应能力，社会协同价值要求营商政策环境构建多元参与的治理网络，信用建设价值要求营商政策环境强化市场主体间自律与信任，可持续生态塑造价值要求营商政策环境平衡经济发展与公共利益。确立营商政策的价值体系需要经过多种观念和利益的互动博弈，其本质是激发市场主体活力、塑造内生增长动力的治理过程。

（二）营商政策议程维度：问题识别的机制创新

设置营商政策议程是指政府围绕优化市场主体准入、运营、退出等环节，将一系列决策问题纳入实施行动的完整过程。有效的政策互动网络推动着政策变迁，中国的营商环境改革涉及多维度的议程设置，其中测量、提效、法治、试验、增值是对应不同阶段营商政策议程的关键词，中央和地方通过这种议程沟通网络对不同治理议题进行识别与创新。“测量”代表与国际对标攻坚期的政策议程，实质上体现了中央以世界银行评估体系为“校准标尺”，系统性激活地方政府制度创新能力的战略进程。“提效”概括了行政效能提升期的政策议程，此阶段中央持续推进政务服务改革，地方涌现出浙江“最多跑一次”改革等众多实践成果。“法治”体现了规则体系重构期的政策议程，中央通过《优化营商环境条例》等举措构建法治化生态，地方层面北京等城市持续推进“营商环境法治化示范区”建设与中央形成政策议程互动。“试验”对应制度创新扩散期的政策议程，我国设立了海南自由贸易港等政策试验区，尝试在跨境数据流动等领域推动制度型开放，地方层面上海自贸区“证照分离”改革获中央认可并推广。“增值”表现了服务能级跃升期的政策议程，我国进一步推动“高效办成一件事”落地见效，将其视为深化经济体制改革、不断突破体制机制障碍、持续优化营商环境的重要抓手，地方层面“一网通办”“一件事一次办”等模式为改革提供实证支撑。通过构建这种中央和地方的双向互动关系，我国实现了营商政策议程的协同创新。

（三）营商政策工具维度：治理技术的范式跃迁

普遍意义上的政策工具包括激励型工具、监管型工具、服务型工具、技术型工具等，激励型工具多通过经济类手段激发市场活力；监管型工具多通过法规和行政手段维护市场秩序；服务型工具通过提供公共服务和便利化措施降低企业成本；技术型工具利用数字技术提升治理效率和精准度。除了上述四类典型政策工具外，基于“命令控制”属性而划分的自愿性、强制性以及混合性工具，强调政策行为的驱动力不是自身利益，而是基于工具的“控制力逻辑”产生治理效果，通过制度和意愿的二元博弈保持政策工具的理性特征。可预期治理要求营商政策工具从“命令控制型”工具箱进阶为“算法契约型”工具系统，形成四类工具协同：一是权威性工具的制度增信，通过《优化营商环境条例》明确政策迭代规则，通过司法判例强化制度承诺可信度；二是激励性工具的精准适配，基于“政策计算器”等工具，灵活调配政策；三是能力建设工具的数字赋能，利用政务平台实现政策执行过程可追溯，模拟政策传导效应，优化工具组合；四是象征性工具的共识凝聚，借助政策路线图可视化传播，向企业家提供政策参与的制度化渠道。可预期的营商政策工具促进政府治理理念从“被动响应”到“主动赋能”的深刻变革，突破传统工具的功能局限，实现政策触达方式的革新、政策效率与精准度的跃升、生态化治理的进阶以及服务场景的扩展。

（四）营商政策结构维度：制度系统的协同进化

对营商政策结构的动态调整是可预期营商政策环境治理的核心抓手。可预期的营商政策结构在调整前为企业预留了“政策过渡期”与“政策容错空间”，企业可以直观研判合规经营边界。营商环境治理结构为理解中国的经济治理模式提供重要理论视角，政策结构决定政策环境内部要素相互流动与主体活动空间的组织方式，包括制度、主体、资源三个主要分析维度。营商政策结构依据层级可分为元政策、基本政策和部门政策，它们遵循上下对口的原则构成同一体系。可预期的营商政策结构内部包含了元政策层的韧性设计、基本政策层的模块化架构、具体部门政策层的弹性实施三层嵌套体系，地方政府在中央框架下保留弹性调整空间，遵循央地间政策的“容错—纠错”循环。政策结构按治理领域可分为产业政策体系、金融政策体系、财政政策体系等多种支撑营商环境平稳运行的政策集，形成“一链一策一批”的模式，将政策、企业和部门紧密串联。营商政策结构的稳定运行遵循“从政策到部门再到资源”的基本逻辑，首先保证产业政策工具、金融政策工具、财政政策工具的协调适用，其次实现产业部门、金融部门、财政部门的对接合作，最后促进产业资源、金融资源、财政资源在营商政策结构中流动，其中营商政策结构作为部门职责运行和资源分配的媒介通道对政策生态体系进行路径规划和调整。

三、

可预期营商政策环境治理的可能性

可预期性营商政策环境治理的可能性，取决于政策价值、议程、工具与结构的四维协同效能，当四大要素在动态适配中构建“透明基准—敏捷迭代—智能适配—韧性框架”的复合治理界面，制度环境便从市场波动的被动接受者转化为确定性供给的主动生产者。若营商政策环境呈现价值取向模糊、议程更新滞后、工具设计分散、组织结构僵化等特征，则必然导致市场主体预期紊乱与制度运行效能衰减。反之，通过构建价值的共识进阶坐标、议程的连贯迭代机制、工具的高效适配体系与结构的韧性延展框架，将形成治理要素的正向协同回路，从而驱动营商政策环境完成从应激式应对向预见性供给的范式跃迁。

（一）可预期治理的根本取向：在法治框架内追求政策价值的一致性

在法治框架内追求政策价值的一致性是可预期治理的根本取向。法治化营商环境要求经济体在“提供良好监管规则”和“保持企业活力”两个方面保持动态平衡，形成系统性立法工程。自2019年国务院颁布《优化营商环境条例》以来，我国已构建起法律、行政法规和地方性法规紧密衔接的制度框架。截至2024年底，我国已有29个省份发布地方《优化营商环境条例》，内容覆盖企业全生命周期的发展特征，形成中央与地方协同推进的法治化治理格局。这一制度建构呈现多维度的创新特征：一是在规范体系上实现公法与私法的有机衔接。在行政立法意义上，为防止因企业管理经营困难而导致的公共危机，政府应采取必要的干预性措施，这一原则与民法典确立的平等保护原则形成制度共振，2025年4月30日颁布的《中华人民共和国民营经济促进法》进一步将经营主体平等保护从抽象原则转化为具体规则。二是在治理层级上呈现矩阵式纵横交错的组织结构。中央政府对市场经济框架塑造起到引导、协调和纠偏作用，地方政府聚焦区域特色开展立法创新，如北京市的“告知承诺制”改革、上海市的“一网通办”体系，均通过地方立法实现制度创新。三是在规范内容上形成问题导向的规则集群。针对经营主体关切的融资难、账款拖欠、市场准入等问题，专项立法与综合立法协同推进，《公平竞争审查条例》《保障中小企业款项支付条例》《促进个体工商户发展条例》《中华人民共和国企业破产法》修订等制度设计，有效破解了市场运行的堵点难点。这种立法实践并非是对域外制度的简单移植，而是基于中国治理情境的自主创新。

（二）可预期治理的基本模式：在市场竞争中提高政策议程的连贯性

在市场竞争中提高政策议程的连贯性是可预期治理的基本模式，市场机制的规则与秩序需要内生的制度去维护和创造。中央与地方之间的政策互动是理解中国政府过程的重要维度，它体现了纵向治理体系中的央地功能耦合、政策执行过程中的双向调适机制，以及资源要素配置的协同网络这三重治理优势，构成了我国制度创新的实践基础。虽然在实践层面我国的政策结构逐渐呈现分散模式，但我国实行中央与地方“激励相容”的治理原则，坚持以顶层设计为主、中层合理解构与基层探索相结合的政策风格。我国定期出台的《产业结构调整指导目录（2024年本）》，始终坚持公开透明原则，将鼓励、限制和淘汰三类子目录向社会发布，这旨在提升“一链一策一批”政策集的透明性，注重产业政策体系、金融政策体系和财政政策体系的对接互嵌。产业结构调整将政策和企业紧密串联，有效加强了资源的融通性，同时提升市场化的协同性。在面对“新常态”目标和内部掣肘时，我国《公平竞争审查条例》的实施，有效助推地方政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容，并在财政政策趋紧、新旧产业接棒交替、企业投资意愿下降、招商困难加剧的局面下，通过调整规则明晰边界与风险，提高央地间政策透明度和民主性，为可预期治理提供制度性基础。

（三）可预期治理的参照标准：在国际合作中增强政策工具的有效性

在国际合作时增强政策工具的有效性是可预期治理的参照标准。处于层层行政发包体系中的政府官员掌握多种关键性的经济资源，如财政资金、税收优惠等，这些资源成为地方政府帮助本地产业发展和参与国际竞争的重要政策工具。地方政府虽然设计和实施了多种类型的营商政策工具来解决市场稳定性弱的问题，但这些政策工具往往带有鲜明的行政性倾向，压缩了经济性工具和社会性工具的嵌入空间，市场主体在经济激励和社会参与这两个层面的获得感不强。因此在国际交流中提升政策工具的有效性，推动政策工具的开放化和国际化，具有重要战略意义。在国际政策工具互动层面，海南自贸港、天津自贸区等地成立RCEP企业服务中心，这一改革创新旨在畅通政策端和需求端的双向传输通道，综合提升国际贸易政策的包容性和有效性。这是充分发挥自贸试验区与RCEP叠加优势，积极对接国际规则和标准，融入新发展格局的应时之举。同时这一类改革通过构建制度型开放的窗口，为市场主体提供兼具时效与质效双重面向的政策服务。中国旨在运用市场友好型政策工具，调动市场竞争积极性，从而实现经济激励和制度对接的双重目标。市场经济所倚赖的行政力量既是高效的，同时也必须是有限的，可预期治理不要求营商政策上的特别优待，而是要将国际普遍适用原则贯穿市场环境，为民营企业发展排除制度衔接隐忧。

（四）可预期治理的核心内容：依托数字赋能保持政策结构的延展性

依托数字赋能保持政策结构的延展性是可预期治理的核心内容。延展性是指政策结构的弹性冗余，即政策系统通过制度模块的层级化设计、规则接口的兼容性预留及应急机制的智慧化配置，所形成的抗扰动与自适应能力。其本质是在制度稳定性与创新性之间构建动态平衡，这种动态平衡通过三维治理逻辑实现结构性支撑：纵向制度分层确保政策弹性，横向系统耦合增强制度韧性，数字技术嵌入提升调节精度，共同构筑起应对复杂治理挑战的立体化冗余体系。一是建构纵向制度弹性，中央通过《优化营商环境条例》确立基础性制度框架，同时授权地方制定“X+N”特色化实施细则，涌现出杭州市“8+4”政策礼包、天津市“津关24条”等实践范例，形成“统一内核、差异外延”的弹性结构。二是搭建横向韧性网络，京津冀、长三角、粤港澳等跨区域政策联盟通过规则互认、数据共享与应急协作机制，构建起分布式制度冗余网络，单个节点的政策调整可通过网络弹性实现风险对冲。三是激活数字赋能机制，区块链存证技术固化核心制度承诺的不可逆性，而大数据驱动的政策仿真系统则为冗余度动态调整提供量化依据。深圳市宝安区的“亲清政企服务直达平台”已能精准绘制政策画像，分析出匹配专精特新“小巨人”企业标签的名单，将政策推送给企业法人和经办人，使制度冗余配置从经验判断转向精准计算。依托数字赋能的动态治理机制，营商政策结构在应对市场波动、技术颠覆与外部冲击时得以兼具秩序保障与进化潜能。

四、

可预期营商政策环境治理的创新逻辑

营商政策环境治理的可预期性不仅体现为政策价值的透明度与稳定度，更深度植根于政策议程的动态响应机制、政策工具的智能预判能力与政策结构的抗干扰层级网络之中。其创新的本质在于超越静态稳定性追求，在动态演化中实现政策环境确定性的可持续供给。构建“预见性治理”范式，既为降低政策摩擦与损耗创设制度通道，也为跨区域政策协同与创新要素整合提供试验场域。

（一）锚定营商政策价值的复合体系

可预期营商政策环境的政策价值取向是以法治化为根基，公平透明为支柱，高效便利、包容审慎、国际化为功能延伸，可持续性与韧性为保障的复合体系。法治化作为营商政策环境的根基，本质上是现代国家治理合法性的核心体现，其本质根植于“法理型权威”的确立与“权力—权利”关系的制度化平衡，法律作为非人格化的客观秩序，通过程序正当性与实体正义性的双重保障，赋予政府行为以不可辩驳的正当性基础。公平与透明构成营商政策环境的合法性支柱。在必要的制度背景下，市场体系中平等的自由和机会的公正是相互协调的。公平通过协商民主机制将多元利益诉求理性化整合，避免政策沦为强势集团的工具，从而维系政治系统“输入—输出”的合法性平衡。透明性则进一步解构了传统官僚制度的“信息黑箱”，将行政过程从“密室决策”转向“阳光运行”，使市场主体能够基于充分信息预判政策走向，形成对治理系统的稳定信任。

高效便利、包容审慎、国际化构成治理效能的外延拓展，可持续性与韧性则为系统稳定提供保障。高效便利的治理逻辑根植于新公共管理理论对行政效率的追求，其本质是通过流程再造与技术赋能压缩制度性交易成本。包容审慎则是对风险社会理论的行政回应，体现治理权威在“秩序维护”与“创新包容”间的审慎平衡。国际化作为国家能力的外向延伸，将国际制度压力转化为国内改革动力，同时以“制度性权力”输出重构全球价值链的治理话语权，彰显大国博弈中的战略自主性。可持续性与韧性的保障功能源于复杂系统治理的政治智慧。可持续性要求政策设计超越短期绩效主义，通过“代际正义”的制度化平衡当下效率与长远福祉；韧性则通过冗余设计与模块化治理增强系统抗脆弱能力，确保在技术革命、地缘冲突等冲击下维持功能连续性。可持续性以生态正义重塑发展伦理，韧性则以危机响应效能巩固公众信任，最终实现“工具理性”与“价值理性”的协同。

（二）创新营商政策议程的预见性机制

传统“问题—回应”型议程设置模式难以满足数字经济时代对可预期性的需求，因此营商政策议程需创新“预见性治理机制”。一是构建政策议程健康预警机制，整合企业设立、运营、注销的全生命周期数据、政策咨询热点、合规成本变动等信息，完成对“营商政策议程健康指数”的场景搭建，当指数波动超过标准差时自动触发政策议程审查，辅助地方政府实现从“危机应对”到“风险预判”的治理转变。二是形成政策议程压力缓冲机制，模拟国际规则冲击、技术突变等场景，预判现有政策体系的脆弱性，实现多轮次的虚拟政策议题推演。三是完善政策议程预期调节机制，运用大模型分析政策文本情感值与企业舆情情感值的差异，当政企间温差指数超出阈值，就立即启动“政策解释—修正—沟通”的调适程序。

创新营商政策议程的预见性机制需要持续完善政策议程的现代性建构。新时代我国应当将营商政策议程设置的话语体系统一到党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的合法性基调上，通过“程序正义—过程可视—结果可预期”的制度化安排，实现营商政策从碎片化应对向系统化治理的范式转换。在议程设置阶段，要将企业诉求流、技术创新流、国际规则流纳入政策之窗的开启标准，灵活运用国家吸纳与主导的机制，形成资源协商的共同尺度。在议程协商阶段，对政策议题进行多轮次重要性排序，规避价值性冲突和利益化垄断。在政策形成阶段，利用循证决策机制构建包含企业生存率、合规成本、创新指数等核心指标构成的决策引证数据池，基于社会实验方法论在政策出台前进行充足政策试验。在政策执行监督阶段，通过企业对营商政策的感知网络实时监测政策执行偏差度，建立政策执行的弹性空间，对高模糊性政策采取“容错纠偏”手段。

（三）驱动营商政策工具的算法契约型革命

算法契约型革命本质上是通过“规则算法化—算法契约化—契约共识化”的三重跃迁，重构营商政策的可信承诺机制。规则算法化体现从文本模糊性到代码确定性的治理转向，通过清晰化制度和刚性执行机制将自然语言政策转化为机器可执行的标准化代码，构建“政策－代码”的双向映射机制。算法契约化是构建可信承诺的技术锚点，旨在解决政策承诺的可信度问题。算法契约化通过时间锁机制建立政策调整的“冷却期”约束，防止政策随意变更；采用动态适应性机制强化学习算法，提高对市场主体行为的回应性。契约共识化是对分布式治理的合法性重构。我国经济发展方式的转型驱动政策工具的价值逻辑由工具主义向协同化、网络化发展，契约共识化正是通过技术赋权重塑政策合法性基础，其核心在于构建多方参与的协同治理网络，利用去中心化协商机制以及透明化追溯体系推动政策工具形成完整的变迁图谱。

算法契约型革命需建构政策可信承诺的实施框架，在治理体系层面以制度供给为基石、服务机制为支撑、协同模式为纽带，形成三位一体的创新路径，驱动营商政策工具的系统性升级。优化政策工具供给体系，推行“基础规范+动态清单”双轨制，制定全国统一的“营商环境基础规范指引”，明确不同政策工具的使用原则和标准，推行“政策适配诊断系统”，动态生成区域特色化营商政策补充清单，实现“国标+地标”的精准嵌套。设计政务服务效能倍增工具，运用生成式大模型开发中台系统，将企业设立、项目审批等高频事项升级为智能合约驱动型服务，建立政策工具效能测评指数，通过算法模型动态优化工具组合并提供改善策略。创新高效能的协同治理模式，建设数字治理平台，运用数字孪生技术构建虚拟政策试验场，建设“跨域政策协同创新中心”，推行资质互认、监管协商等协同机制，开发区域协同政策工具包，推进财政税收、统计核算等标准化建设。

（四）培育营商政策结构的韧性制度生态

营商政策结构的韧性制度生态在理论层面需要“模块化制度设计”和“韧性缓冲机制”组成的双螺旋构造，将制度系统的稳定基因与动态适应能力进行有机融合。这一理论模型突破传统政策设计的线性思维，通过结构化分解与系统性重塑，形成具有自组织特征的制度生态系统。模块化制度设计是对营商政策结构的功能封装，将营商政策分解为具有独立功能的单元，每个模块包含政策目标、作用对象、执行规则等政策要素，模块间通过标准接口实现协同。韧性缓冲机制是指政策弹性层的梯度设计，在制度模块外围构建“韧性防护圈”，形成时间缓冲带、空间缓冲层、强度缓冲区等多维调适结构，同时基于反馈原理构建政策稳定器，发挥自适应功能。模块化制度作为硬核规则链条，承载政策体系的基础制度基因，韧性缓冲机制作为柔性规则链条，储存政策调整的适应性信息，两者通过企业生命周期阶段与扶持政策的匹配规则达成基因双螺旋式的互补配对。

培育营商政策结构的韧性制度生态不仅为发展中国家破解“制度转型悖论”提供新思路，更推动治理理论从“控制导向”向“韧性建构”的范式转换。为了实现此种范式转换，要深刻把握三个重要面向：一是要明确政策结构的内外部层次和分布状态，明晰宏观法律制度层、中观适应性规则层以及微观试验创新层的“三明治结构”，遵循政策变革分层规则，编织新的治理体系，同时保持各层次的生态平衡。二是要正视政策结构内部各模块叠置造成的非预期风险，要以系统性思维构建技术赋能、政策护航、市场主导的良性生态，引导治理过程向跨事务、跨时间、跨地域立体化转型，带动治理职能体系的分层与组织结构的动态化变革。三是要加强治理层级与政策结构的适配性，通过权力重心下移赋能基层治理场域，鼓励并包容探索性改革，着重保护营商政策首创成果，激发基层创新活力。

五、

结论与讨论

营商政策环境作为一种反映公共政策活动的特殊场景，展现了中国式营商环境治理现代化的理论逻辑。可预期营商政策环境治理是国家治理体系的价值重构、议程革命、工具跃迁与结构进化的系统工程，这种治理范式既传承“摸着石头过河”的渐进改革智慧，又注入数字时代的科学治理基因，为全球治理现代化贡献兼具理论深度与实践效能的方案。政策“价值—议程—工具—结构”的四维分析框架揭示，中国营商环境的可预期性不是静态的制度承诺，而是复杂适应系统的动态平衡状态。这种平衡通过价值伦理确定发展方向、数字工具增强治理精度、韧性结构吸收不确定性冲击、螺旋机制实现持续进化，最终形成具有中国特色的制度生态系统。该范式既克服新自由主义的市场原教旨缺陷，又超越传统管制型治理的刚性束缚，为后发国家突破“制度依附陷阱”、探索自主现代化道路提供理论武装与实践蓝图。在百年变局与科技革命交织的当下，这种治理智慧的全球扩散，或将重塑人类制度文明的演进轨迹。

理论界对营商政策环境议题的进一步探索应更关注四个层面的问题：一是在理论建构层面突破传统制度分析框架，深度融合政治哲学层面的社会主义公平正义价值内核、系统科学视角下的复杂治理方法论，以及数字化转型中的技术伦理规制框架，形成具有中国特色的“三维价值复合”理论体系。二是加深对营商政策环境异质性的探讨，面对地方政府多元化营商政策组合所取得的差异化治理效果，如何分解并比较其中的影响因素与变量，是营商政策环境研究亟须关注的内容。三是强化对营商政策环境微观要素的测度与分析，借助跨学科理论与分析模型，解释营商政策环境内部要素间的关系，把握政策、规则、信用等微观要素在营商环境治理中的互动与嵌入问题。四是推动营商政策研究的方法论革命，基于人工智能和大数据技术设计“政策敏感度图谱”，运用深度学习算法建立政策效果动态评估模型，助推我国形成具有自适应能力的营商政策治理生态系统。



文章来源 |《中国行政管理》2025年第5期

编辑 | 王宸明

审核 | 凌   争