李文钊:减税降费和营商环境提升的关键是政策落实和地方治理现代化

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李文钊

中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授



文章来源

凤凰网政能亮丨原文标题：《揩“减税”的油，就该严肃追责》

2019年7月5日，国务院办公厅督查室在中国政府网发布督查情况通报，指出：近日，根据企业在国务院“互联网+督查”平台反映的问题线索，国办督查室派员赴内蒙古自治区满洲里口岸，就口岸进出口环节收费问题进行明察暗访。督查发现，企业反映问题属实，满洲里口岸部分单位和企业存在违规乱收费、变相涨价收费等问题，大幅增加企业成本，抵消减税降费效果。从督查情况的详细通报看，内蒙古自治区满洲里口岸在减税降费和改善营商环境方面，主要存在两个方面问题，一是政府自身的违规乱收费，二是对企业的违规乱收费和变相涨价收费缺乏有效监管。







李文钊

中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授

对于政府自身的违规乱收费，核心问题是“满洲里市政府以经营服务性收费名义，向企业收取属于政府收费性质的口岸设施维护费”。根据《价格法》的规定，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据，而口岸设施维护费属于政府定位的范围。而判断满洲里口岸是否违规乱收费，其关键是“口岸设施维护费”到底是经营服务性收费，还是政府收费？是否拥有审批权？2017年4月，财政部等四部委发布《关于清理规范涉企经营服务性收费的通知》（发改价格[2017]790号），通知明确规定：清理规范进出口环节收费。将货物港务费整合并入港口建设费，按政府性基金管理（财政部、交通运输部、国家发展改革委）。修订《港口收费计费办法》，改变拖轮费计费方式，由按拖轮马力收费改为按被拖船舶大小收费（交通运输部、国家发展改革委）。对进出口环节涉嫌滥用市场支配地位行为开展反垄断执法调查，规范收费行为（国家发展改革委）。进一步放开海关电子口岸安全产品生产市场，通过促进竞争降低服务价格（海关总署）。从这一通知看，货物港务费整合并入港口建设费，按政府性基金管理，这意味着需要纳入政府收费。

但是2017年《关于清理规范涉企经营服务性收费的通知》在内蒙古的涉企经营服务性收费的清理中并没有得到落实，内蒙古仍然将“口岸设施维护费”纳入2017年12月国家发改委发布的“全国政府定价的经营服务性收费目录清单”之中，属于内蒙古自治区自主设立的经营服务性收费目录。从某种程度上看，满洲里口岸属于“依法”征收。2018年10月，财政部等6部委印发了《关于印发《清理口岸收费工作方案》的通知》（财税[2018]122号），要求：地方清理口岸收费工作小组要在自查自纠的基础上，在口岸现场及口岸管理部门网站上公布本地区口岸收费目录清单，清单之外一律不得收费。2018年12月，内蒙古自治区发布《内蒙古自治区发展和改革委员会关于规范口岸服务收费有关事宜的通知》，通知规定：按照《内蒙古自治区定价目录》，我区口岸设施维护收费标准、口岸监管区（海关监管场所、场地）服务收费标准和铁路专用线共用收费标准及货物运价率，实行政府定价。口岸设施维护收费标准由自治区发展改革委统一制定。由此可见，在新一轮的清理中，内蒙古自治区仍然没有对“口岸设施维护费”进行从经营服务性收费向政府收费转变，增加了企业的负担，使得国家的减税降费实施效果大打折扣。

对企业的违规乱收费和变相涨价收费缺乏有效监管，主要是涉及三个方面，即：（1）满洲里海关下属满洲里融合检测技术服务有限公司变相上涨车载原木熏蒸服务价格；（2）满洲里晋西龙货运代理有限公司利用承包满洲里国际集装箱场装卸业务之机，违规重复收取人工费，巧立名目收取集装箱开关门费；（3）满洲里万利通国际物流有限公司利用租用满洲里火车站货场和承包装卸业务之机，强行向企业收取仓储费。这三个方面都有一个共同特点，就是政府在实施价格领域的“放管服”改革中，只注重价格权的“放”，没有注重价格行为的“管”和“服务”。这使得，满洲里融合检测技术服务有限公司利用市场调节价的契机实施变相涨价，满洲里晋西龙货运代理有限公司利用和满洲里万利通国际物流有限公司在获得承包权之后，利用自身的“垄断性权力”向其他企业征收超过规定和约定的费用，政府没有承担其监管权，没有对不同企业之间权力进行“再平衡”。

从满洲里口岸部分单位和企业违规乱收费、变相涨价收费等问题看，中央的减税降费和营商环境提升关键在于中央政策是否有效得到落实，其背后是地方治理现代化水平。目前看，中央在推行减税降费和提升营商环境的决心、力度和措施是十分强大的，为此，中央各级部门都开始制定了《全国政府定价的经营服务性收费目录清单》和《全国政府性基金和行政事业性收费目录清单》，试图为降费提供“宪法性规则”，让政府定价目录清晰、明确和易于监督。当然，从满洲里口岸的收费事件看，中央政府仍然需要在监管省级收费清单上下功夫，尤其是对其合规性进行审查。事实上，满洲里口岸的“口岸设施维护费”已经纳入了经营性收费目录，从形式上看是合法的，但是从实质上看是不合法的，这也是问题产生的根源。“上有政策，下有对策”这是政策执行中的难题，也是当前改革的难题。中央很多很好的减税降费政策，如果地方政府不能够很好执行，最终都不会产生预期效果。事实上，中国的很多政策都需要依靠地方政府来执行，地方政府是否能够在因地制宜的同时，能够真正领先和贯彻中央精神，这成为政策取得成效的关键。

由此可见，政策落实背后是地方治理现代化问题，是地方政府自身改革和建设服务型政府的过程。从这个意义上看，地方治理是国家治理的基础和基石，没有地方治理现代化就没有国家治理现代化，国家治理现代化最终需要转化为地方治理现代化。从满洲里口岸的收费事件看，地方政府在执行国家政策时，并不是简单地遵照执行，而是要根据公民和企业需求，真正承担起其市场监管、公共服务、社会管理和生态环境保护职能，地方政府的执行力、监管力和服务力是各项事业得以发展的保障。

值得可喜的事情是，公民和企业权利意识的觉醒、信息技术的发展和中央政府对政策效果的关注，正在改变地方政府的“懒政行为”，促进中央政策的落实和地方治理现代化。满洲里口岸的收费事件就是由企业通过国务院“互联网+督查”平台反映而成为国家督查的问题线索，这事件是企业、技术与国家形成合力的结果，这一事件所反映问题的解决，会进一步推进减税降费和提升营商环境，促进地方治理现代化。