新一轮机构改革开始了，是时候给市场监管找准定位了



市场监管体制改革从试点到全面推进，已经历了十年的风风雨雨，作为经历了从工商上划市级、再上划省级、又回到市级、回到县区级管理、当然还可能下到乡镇街道的资深工商人，作为一名热爱本职并为此付出自己全部青春的70后，个中酸甜苦辣诸般滋味，只有亲历者才能品味，但相信对于诸多有相似经历的战友们来说，越来越迷茫的感觉却是同感。不知道职能的边界在哪里、不知道工作到底该怎么干、不知道法律法规到底该如何学习执行、不知道明天会是什么样子。提起业务工作，只有一句诗可以形容：欲说还休、欲说还休，却道天凉好个秋！造成这种感觉的原因很多，如果拨开层层迷雾，去掉那些人为或可以克服的原因，我们会发现，市场监管没有准确的定位是其中的主要原因，没有准确定位，就丧失了方向感。于是，“市监是个筐，啥都往里装”，只要与经济、市场相关的监管，都得拉上市监，而市监也就只好睁大了眼睛，分辩到“窃书不能算偷，读书人的事，能算偷么？”大约是不能责怪那些总把市监拉上的领导们的，因为市监的主体之一工商本身就几乎是包打天下的。遥远的历史就不用说了，在工商管理历史上的特定时期，工商管理可是是带枪的，这个可是足够牛叉的。要说，也只能从十一届三中全会后说起，1978年9月25日，是一个应当被铭记的日子，国务院发出通知，成立工商行政管理总局，这就是真正意义上的工商局，所以，我们的回顾，也只能从这个时候说起。能记得“四管一打”的人似乎不多，但记得“六管一打”的人还不少。其中工商人印象最深的、也是最值得提的一部法规是《投机倒把行政处罚暂行条例》，正是从这部法规开始，工商执法几乎可以包打天下了，非法音像、金银、外汇、走私等等行为，都可以进入投机倒把这个筐，投机倒把，是当时经济违法的主要表现，而且不分领域。

也难怪，市场经济刚起步，需要的是规范，市场主体需要工商局审批才能设立，集贸市场是当时主要的经济活动，可以说，相比其他部门，工商局的执法监管是一枝独秀，最明显的例证就是相当多的行政法规中都有关于工商行政管理的条款，而这种立法思想在相当长的一个时期都是普遍现象。进入九十年代，工商局职能跳出集贸市场的培育发展，监管社会主义大市场被提上了议事日程。但事实上的变化只是于进入二十一世纪后陆续实行了“管办脱钩”“垂直上划”“两费停征”，而职能上，几乎没有变化，依然延续了登记、商标广告、流通领域商品质量监管（中间管过一段流通领域的食品安全）、不正当竞争和消费维权几大职能。同时期，质监除了省级垂直外，一直静静的干着自己的活，只不过出现了一个新的单位：食品药品监督管理局。2013年底或2014年初，市场监管改革出现了试点探索，并于2018年全面开展，以工商、质监、食药三大系统为主体的市场监管部门形成，结合被赋予的一些颇具地方色彩的其他职能，自此，市场监管进入了一个没有主题的时代。之所以说没有主题，是因为主题太多，食品安全与特种设备是安全底线，竞争执法和消费维权是永恒的话题，商标广告监管责无旁贷，打传规直则是在赤手空拳下的不可能完成的任务，大多需要公安部门的火力支援，至于市场主体登记，则在简政放权、营商环境大势之下拷问着权与责的抉择，而计量和标准似乎成了被遗忘的角落。但几乎所有人都没有意识到：原工商和质监始终是有主题定位的，那就是市场经济活动基本规则的维护者，直到把食药等具体监管职能并入后，才在定位产生了混乱。不信，你看改革前，哪里有部门之间相互扯皮的？监管社会主义大市场是市场监管的定位，这个提法相信所有人都不会有异议。市场运行的基本规则有哪些呢？主体资格确认、市场竞争行为、商标、广告、计量、质量和价格才是，有市场主体存在的地方，有市场经济活动存在的地方，这些要素都得存在。也就是说，在社会主义大市场监管中，应当划分为基础市场监管和行业行为监管，基础市场监管事项，所有的市场经济活动都会涉及，而行业行为监管，则主体所处行业不同，行为表现不同。我们来看一个例证：在目前的综合执法改革中，组建了六支执法队伍：在市场监管、生态环保、交通运输、文化旅游、农业、应急管理这六大综合执法队伍中，其他的五个专业性都很强，而且主题突出，一看名字就知道他是干啥的，但唯独市场监管很尴尬：管市场的？都管啥？假如你说是管大市场的，他们会一脸迷惑，交通、文化等难道不是大市场的组成部分吗？城管执法我们可以不说，因为他们和市监一样难，但他们毕竟只是固定区域内的城市管理，而市场监管，则自带监管社会主义大市场的光环。这些不重要，重要的是市场监管的触角可以介入其他领域，因为这些领域内的主体资格、市场竞争、价格、商标广告甚至产品质量等核心要素，没有任何争议的归市场监管部门，他们只对具体经营行为和许可负责，但其他领域的执法却是无法介入市场监管的领域的。于是其他部门常常能把一些边界模糊的事项推给市场监管，市场监管只能分辩说依法不归我管，却不能把某些事项推给其他部门，事实上也推不出去。消费者权益保护的问题也顺带提上几句，因为消协长期与工商部门合署办公，就造成了保护消费者权益是市监一家的责任的误解，因而其他部门很容易把事项推给市场监管，但市场监管想推出去就很难，特别是在拥有决定权的领导是感觉派的时候。所以，解决消费者保护部门职责问题的办法只有一个，就是把调解及相关职能独立独立出去，成立专门的机构，而行政执法部门，通过执法办案打击违法行为就够了。

所以，市场监管永远不可能与其他行业监管划清界限，那种一张清单打天下的设想只能是设想，不会是现实，因为市场监管的清单必然有一部分内容是涉及其他部门的。从这层意义上说，市场监管的定位就不应当与其他综合执法队伍混为一谈。之所以说是是因为食药等具体监管职能并入后，才在定位产生了混乱，就是目前的定位因为混淆了基础市场监管和行业行为监管，原工商、质监的业务，均是市场经济活动的基础监管，是包打天下的；而划入的食品药品、盐业、甚至商务、教育等职能，属于行业行为监管，是各管一摊的。就如大清王朝的中央六部，本是在上书房协调下各管各的，但突然把几个省全盘划给了上书房，其他几个部肯定是要跟他打架扯皮的。如果找一个现实的例子，公安机关就是一个非常好的例子，派出所的户籍管理和治安管理是基础，交警、刑警、经警等各管一摊，如果一股脑的都交给派出所，肯定也得乱。有人可能会提异议：我的车就是被派出所贴了罚单，你去看看罚单上的落款单位就明白了，治安民警是不可能给你贴罚单的。事实上，公安机关好像也陷入了某种误区，近年来的公安系统的改革似乎也不能称为成功。就像妖妖灵一样，本意是建立快速出警处置体系，结果也被诸多非警情事件搞得疲惫不堪，很多地方不得不多次重申非警情事件不要拨打报警电话。与现在的消费投诉何其相似，职业打假的就不说，消费者的投诉也是千奇百怪，连买个家具而商场没有订立正式合同也成了投诉事项。所以理想的市场监管的定位，就应当是市场经济的基础行为监管，不应当涉及具体的行业监管。顺便提一句，在并没有准确行业主管部门定义的情况下，市场监管说我不是食品行业的主管部门，好像很难得到多数人的认可，如果再把商务、教育等部门的职责划过来，将来很可能成为N个行业的主管部门，最起码会更为混乱。也唯有如此，才能与“市场监管”这个名字相符，市场监管也不用再一遍遍的高呼“市监不是行业主管部门”了，因为监管大市场的定位就决定了它不是行业主管部门。理不清这个定位，市场监管综合执法改革就不会取得应有的效果，市场监管与其他部门的矛盾也永远无法彻底解决，扯皮是一定的。所以，想让市场监管实至名归，就要剥离那些属于行业行为监管的事项，回归市场经济基础监管的定位。综合执法部门，并不是越大越好。至于怎样剥离，就不是吾辈小民可以操心的事了。新一轮的改革开始了，也是时候给市场监管找准定位。（来源：市间法）相关链接 ↓↓